인도적 지원사업에서 농업개발 지원사업으로 진화

1990년대 중반 경제 침체와 계속된 자연재해로 인해 북한 주민들은 심각한 식량난에 처했다. 이에 따라 북한은 1995년 국제사회에 지원을 요청했으며 우리 정부는 즉각 쌀 15만 톤을 지원했다. 그 후 2000년에 50만 톤의 식량지원을 시작으로 2007년까지 우리 정부는 매년 북측에 10만.50만 톤의 식량을 유·무상으로 꾸준히 지원하게 되었다. 당시 우리가 북한에 지원한 식량의 총규모는 330만 톤이다. 북한에 처음 식량지원을 하기로 결정한 우리정부는 이와 함께 북한의 식량 생산을 증대시키는 데에도 도움을 주기로 방침을 세웠다. 이 방침에 따라 1999년 화학비료 지원을 시작으로 2007년까지 255만 톤에 달하는 비료를 지원했다.

2000년에서 2007년까지 이루어진 연평균 35만여 톤의 식량지원은 북한의 식량난을 완화하고 북한 주민이 처한 인도적 상황을 개선하는 데 큰 도움을 주었고, 비료 지원 역시 2000년대 초중반 북한의 농업생산 증대에 중요한 역할을 했다고 평가된다.

1990년대부터 시작된 민간지원단체의 대북 농업지원은 2000년 들어 인도적지원사업에서 점차 농업개발 지원사업으로 진화되었다. 민간지원단체가 추진한 농업개발지원은 종자 개량 및 생산, 축산 및 축산가공 설비 구축, 온실 설치와 운영, 농기계 수리공장 및 양묘장 설치, 농기계 및 농자재 지원 등 다양한 형태로 추진되었다. 이 시기 대북 농업개발지원사업을 추진한 민간 단체는 20여 단체에 이른다. 2003년부터는 지방자치단체도 민간지원단체와 함께 대북 농업개발협력을 추진했다. 민간단체의 대북 농업협력사업에 지자체가 합류함으로써 사업 추진의 안정성을 확보할 수 있었다.

한편 남북 당국도 농업분야에서 협력사업을 추진하기로 합의했다. 2005년에는 ‘남북농업협력위원회’를 창설해 5개 분야에서 농업협력을 추진하기로 했고, 2007년 12월에는 ‘남북경협공동위원회’ 산하 ‘농수산협력분과위원회’에서 농업과 수산 분야의 협력사업을 추진하자는 데 합의했다. 그러나 당국 간 농업협력사업은 여러 가지 이유로 실행에 옮겨지지 않았다.

농업분야에서 상업적 목적으로 민간기업 간에 추진된 투자협력사업이나 계약재배 사례도 있다. 남북한 간에 농업분야 경협사업으로 승인된 사업은 총 9건이고 이 중 실제로 추진된 사례는 6건이다. 그러나 경협 사업을 정상 궤도에 올려놓은 사례는 없다. 사업 협의 단계나 추진 초기 단계에서 진전 없이 중단된 사례가 대부분이기 때문이다. 다만, 남측의 ‘현대아산’과 북측의 ‘고성온실농장’ 간에 추진된 농업협력사업은 금강산 관광 협력사업을 배경으로 수년간 실행되었다. 이 사업은 협력농장에서 생산된 과채류를 금강산 관광지구의 ‘온정각’에 납품하는 형태의 상업적 협력사업으로 추진되었다. 그러나 2002년부터 과채류 납품이 대폭 축소되어 경협사업으로서의 명맥만 유지되었으며, 금강산 관광 협력사업이 중단된 이후에는 이마저도 중 단된 상태이다.

2000년대 남북 농업협력은 북한 주민의 인도적 상황을 개선했으며, 선진 농업기술과 자재를 소개하고 기술을 전수해 농업생산성을 증대시키는 데 실질적인 도움을 주었다. 그러나 한계도 있었다. 식량과 비료 지원은 북한의 농업 부문에서 ‘확대·재생산’을 촉발하는 자본으로 전환되지 못했기 때문이다. 민간지원단체의 소규모 농업협력은 북한의 지원 대상 단위와 지역 주민에게는 도움이 되었으나, 생산 부문의 개혁과 변화를 유도하는 데에는 성과를 거두지 못했고, 민간 부문의 농축산물 교역은 활성화되었으나 계약재배나 투자협력 등 경협사업 활성화로 연결되지 못했다. 이 한계는 향후 남북 간 농업협력에 새로운 접근이 필요하다는 과제를 남기게 되었다. 그 이유는 북한농업이 직면하고 있는 근본적인 문제와 관련이 깊다.

자본과 기술 도입, 교역과 시장 겨냥한 농업협력 필요

1990년대 경제위기 이후 북한은 새로운 농정시책 추진, 제도 개선, 농업지원 유치 등 많은 노력을 기울이고 변화를 꾀했다. 그러나 북한 농업은 개혁 부진과 자본 부족의 함정에서 여전히 벗어나지 못하고 있다. 이런 상황에서 과거와 같은 농정을 답습한다면 성과를 기대하기 어려울 것이다. 따라서 김정은 체제는 대안적인 농정을 펼쳐 활로를 모색할 필요가 있다. 남북한은 자본과 기술 도입뿐 아니라 교역과 시장을 겨냥한 농업생산 프로그램이 포함된 농업협력사업을 선도적으로 추진해야 한다. 이 선도적 협력사업의 성과를 기초로 북한 농업의 개혁과 국제사회의 본격적인 농업투자가 이루어질 수 있을 것이다.

남북 농업교류협력을 효과적으로 수행하고 성과를 내기 위해서는 우선적으로 추진해야 할 과제가 있다. 대화채널의 복원, 선도적 협력사업의 발굴과 추진, 북한이 수용할 가능성이 높고 협력 효과도 큰 농업과학 기술 분야의 교류협력 등이 그것이다.

우선 남북 당국자 간 농업협력 협의 채널이 가동되어야 한다. 남북한 당국은 2005년 ‘남북농업협력위원회’를 발족했으며 2007년에는 이를 개편해 ‘남북경제협력공동위원회’ 산하에 ‘농수산협력분과위원회’를 두어 농업협력사업을 협의하고 추진하기로 한 바 있다.

그러나 농수산 부문 협력과 관련된 당국 간 협의는 더 이상 진전되지 않고 있다. 가장 큰 원인은 남북 관계 경색에 있지만, 농업교류협력에 대한 양측의 기대에 큰 간격이 있다는 사실도 무시할 수 없다. 따라서 농업교류협력의 성격, 범위, 규모 등에 대해 양측 간에 이견이 있다면 이를 먼저 해소해야 한다. 남북 간 농업협력의 비전과 로드맵을 마련해 서로 제안하고 상호 적극적인 반응을 이끌어 내는 것이 중요하다.

일방에 도움을 주는 지원 프로젝트와 상호 이익을 추구하는 경협 프로젝트로 구성된 농업협력사업을 선도적으로 추진하는 것도 필요하다. 북한은 농업발전을 위해 내부적으로 과감한 개혁을 추진하는 한편, 해외에서 대규모 자본을 조달해야 한다. 그러나 현 상황에서 제도개선과 자본조달이 동시에 이행되기는 어렵다. 북한은 과감한 제도개혁에 소극적이며, 남한은 낮은 투자 효율 때문에 과감한 지원과 자본 투자에 소극적일 수 있기 때문이다. 이 상황에서는 남북한 양측이 감내할 수 있는 규모의 선도적 협력사업을 추진할 필요가 있다. 이 농업협력 형태로는 남북한이 함께 북한의 농촌지역에 시범영농단지를 조성하고 이를 기반으로 농업개발 협력과 상업적 협력을 추진하는 것을 생각해 볼 수 있다. 이러한 형태의 농업협력이 사려 깊게 기획되어 실행에 옮겨진다면 양측 모두에게 유용한 성과를 가져다줄 수 있다.

남한은 협력 추진 과정에서 시행착오를 통해 북한의 경제와 농업에 대해 실용적인 지식정보를 축적할 수 있고, 북한 사회의 의사결정 방식에 관해 이해의 폭을 넓힐 수도 있을 것이다. 선도적 농업협력사업에서 바람직한 성과가 도출된다면 홍보를 통해 본격적인 농업협력사업 추진에 관한 국민적 합의를 이끌어낼 수도 있다. 북한은 선도적 협력사업의 추진 과정에서 그들이 원하는 개혁 방향을 정립할 수 있다. 또 이를 수행하는 과정에서 북한 농업이 필요로 하는 외부자본의 도입 경로를 발굴해 낼 수도 있다. 이 경험을 통해 북한은 그들이 처한 농업침체의 함정에서 효과적으로 탈출할 수 있는 길을 찾게 될 것이다.

농업과학기술 분야의 교류협력은 북한 농업 전반의 능력 향상을 위해서 필요하다. 또한 남북한 양측의 부담이 크지 않다는 점에서 실현될 가능성이 높다. 더욱이 북한은 1990년대 이래 우량종자 개발과 보급, 감자농사 확대, 다모작 도입 등 농업기술 향상과 관련된 농정시책을 꾸준히 추진하고 있어 농업과학기술 분야의 협력 수요도 높다. 2005년 남북 당국 간 열린 ‘남북농업협력위원회’에서도 농업과학기술 분야의 협력사업을 추진하기로 합의한 만큼 이를 실현하기 위해 양측이 원하는 분야로 교류협력 대상을 좁히고 추진계획을 구체화해야 한다. 전문가들 사이에 많이 논의되고 있는 협력으로는 농업과학기술협력센터의 설치, 동식물 유전자원 교류와 저장고 설치, 농업대학이나 농업 전문학교 간 학술교류와 교육·훈련 교류 등이 있다.

남북 간 농업교류협력사업을 개발하고 효과적인 추진 방안을 마련하는 것 못지않게 중요한 것이 또 하나 있다. 우리 내부의 이견을 통합하는 것이다. 이를 위해서는 향후 추진할 협력사업에서 성과를 도출해 보여주어야 한다. 선도적 사업을 통해 농업협력에 대한 국민적 합의를 이끌어 낸다면 그것은 한 차원 더 큰 교류협력의 추진 동력이 될 수 있기 때문이다.

김영훈
한국농촌경제연구원 선임연구위원